2025年，中国经济在“很不平凡的一年”里交出GDP增长5%、总量跨越140万亿元关口的答卷。
2026年是“十五五”开局之年，面对新旧、内外问题挑战，如何充分挖掘中国经济潜能，苦练内功，乘势而上，值得深思和讨论。
近日，针对如何更好理解“十五五”规划建议、2026年如何开好局等问题，澎湃新闻记者专访了清华大学中国发展规划研究院常务副院长、中国民营经济研究会副会长董煜。
董煜曾多次深度参与五年规划编制工作，是“十五五”规划总体思路研究课题组主要成员。他认为，“十五五”规划建议在指导思想中强调“坚持以经济建设为中心”，同时，在任务安排中，特别强调任务之间的关联性，体现系统性观念。
在谈到扩大内需时，董煜表示，陆续出台的一些扩内需政策，一部分是为了应对短期问题，一部分是为了解决中长期的动力来源问题，但面向中长期的举措也可以对短期的经济增长起到一定的稳定作用。他还表示，对于提振消费，要保持耐心。
董煜还谈到了城乡居民增收计划，一方面未来会在收入分配领域出台改革方案，另一方面，还会有做大蛋糕的内容，比如稳定扩大就业，特别是提供高质量充分就业机会，再就是通过投资于人，让人成长得更好，能够获得更高收入。社会保障方面可能也为城乡居民提供更强的支撑。
澎湃新闻：您多次参与五年规划编制工作，在您看来，“十五五”规划建议有哪些新的特点？
董煜：“十五五”规划是二十大以后的第一个五年规划，所以规划建议最主要的特点是通篇贯穿二十大的部署，包括中长期目标要求、任务布置等，都体现了中央新的部署。
具体到文件本身，有一些内容值得核心关注。第一个是在指导思想里强调“坚持以经济建设为中心”，五个“以”（坚持以经济建设为中心，以推动高质量发展为主题，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，以全面从严治党为根本保障）是根本性的要求。
其次，在内容中突出了改革和开放，且是比较靠前的位置。比如，“十五五”时期经济社会发展必须遵循的原则，“推进深层次改革，扩大高水平开放”，改革与开放结构上是连在一起的，体现特别紧密的连接关系。
再次，在任务安排中，特别强调任务之间的关联性，体现系统性观念，比如，第一项“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”，第二项“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”，实际上发展新质生产力的主要任务、主要方向还在第一项，而第二项实际上是强调怎么催生新质生产力，即是把科技创新的任务和发展新质生产力的任务在顺序结构上做了特别紧密的关联。
再就是在具体内容当中有一些新的亮点，与当前形势有特别紧密的结合，比如，在目标中提到“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”，在建设现代化产业体系相关内容中，特别强调矿业、冶金、化工等传统产业要巩固提升在全球产业分工中的地位和竞争力，在引领发展新质生产力相关内容中，与过去不一样的是特别强调科技创新和产业创新的深度融合。
澎湃新闻：“十五五”规划建议和中央经济工作会议都强调“制度型开放”，如何理解“制度型开放”的深层含义？
董煜：制度型开放是2018年中央经济工作会议提出的，是高水平对外开放的题中之义，我们原来强调对外开放，但是自从中央强调高水平对外开放以后，开放本身的内涵也在发生变化，过去可能我们更多注重有形的开放，或是货物贸易往来这种开放，现在更加强调制度规则和国际规则的接轨，与此同时，在很多领域也要提出我们的标准和规则，也即是制度型开放更多通过制度的完善和对接，使得中国的国内经济体系能和全球的经济循环做更好的连接，在新发展格局当中，如何在国内国际两个循环之间做好连接，实际上就靠制度型开放。
“十五五”规划建议在扩大高水平对外开放相关内容中提到稳步扩大制度型开放，并提出积极扩大自主开放、推动贸易创新发展、拓展双向投资合作空间、高质量共建“一带一路”等内容，每一个都有具体的内涵，我们这些年也在通过不同的政策做具体的落实，有一些已经陆续出台，比如服务贸易方面，有一些已经在地方上实践，像大湾区的内地城市就有一些直接与香港做对接，也有部分会在下一步随着像数字贸易、服务贸易等发展，陆续作出相适应的变化。另外，在制度型开放方面，我们先在自贸区先行先试，然后复制推广经验，比如海南正在为制度型开放做一些探索，一些经验将来有可能复制推广到全国。
澎湃新闻：近年来，做强内循环越来越重要，一些扩内需政策也在陆续出台，您如何评价这些政策的效果？“十五五”时期，扩大内需、促进内循环的关键是什么？
董煜：首先，扩大内需从中长期来看，跟建设强大国内市场的任务是连接在一起的，我们陆续出台的一些政策，一部分是为了应对短期问题，一部分是为了解决中长期的动力来源问题，这两个是紧密相关的。
比如以旧换新等政策已经取得了一定成果，而像提振消费专项行动是更全面更系统的部署，此外有一些新的政策也值得期待。当然我们要保持耐心，因为消费领域的很多东西都是慢变量，有些要和经济工作中的其他一些工作做结合，有些也和逐渐改善预期有关。另外，内需中很大一块是投资，我们也是高度重视，像“两重”建设主要是面向中长期的，但是前年和去年分别7000亿元、8000亿元超长期特别国债的支持，客观上也对短期的经济稳定起到了比较重要的支撑作用，也即是中长期的举措也可以对短期的经济增长起到一定的稳定作用，这也是中国的重要经验。
但不管怎么样，一方面我们在扩大内需方面做了很多事情，另外一方面从短期来看，有效需求不足依然是排在最靠前的问题之一，特别是当前已经呈现出供强需弱的特征，总体上主要矛盾还是在需求侧。特别需要关注的是，“十五五”规划建议中讲内需时，除了消费和投资以外，专门还讲了全国统一大市场建设的内容，而没有放在改革相关部分，意味着一些基础性的制度规则，要为扩大内需起到非常重要的基础支撑作用。
总之，我们已经认识到有效需求不足在当前经济工作当中是急需破解的焦点难点问题，也已经出台了一系列政策，下一步预计还会继续出台政策。
从“十五五”下一步的发展来看，中央经济工作会议专门提到了一个焦点性的举措——城乡居民增收计划，也就是说真正要破解内需问题特别是消费问题，要从问题本源着手，即是收入，只有稳步实现城乡居民增收，才能够真正扩大消费。
我相信城乡居民增收计划，一方面会在收入分配领域出台改革方案，另一方面，还会有做大蛋糕的内容，比如稳定扩大就业等，特别是提供高质量充分就业机会。再就是通过投资于人，让人成长得更好，能够获得更高收入。另外，在社会保障方面，可能为城乡居民提供更强的支撑。通过系统化的经济和社会手段结合，实现城乡居民增收的目标。
澎湃新闻：有哪些提振消费的改革措施或者政策是可以期待的？
董煜：影响消费最主要是消费意愿和消费预期。
从消费意愿的角度来说，要解决公众的一些后顾之忧，不仅让大家的钱包能够鼓起来，还要让大家敢于花钱包里的钱，这和就业有关的一系列的环境打造是有关系的，让企业、让各个方面能够更加稳定地发展，才能让就业者看到稳定的预期。
下一步，中国的消费会从商品消费为主转向商品消费和服务消费并重的格局，与服务消费有关的一系列内容，可能在供给端也要推进做一些工作，在各方面创造更加新、更加多元化的消费场景，而消费场景需要打破限制或者进一步做一些增量，让未来的消费场景更好地与更广泛的群体的消费需求相匹配。
澎湃新闻：中央经济工作会议提出，必须坚持投资于物和投资于人紧密结合，“十五五”规划建议也强调了这一点，在2026年“十五五”开局之年，您认为“投资于人”这一理念，应如何从顶层设计具体转化为各级政府可执行、可考核的行动方案？
董煜：首先，投资于人，我们在去年的“两重”建设当中已经有相关的工程，像优质本科扩容，虽然投资的是学校的宿舍、教室等，但实际上对扩大高校对大学生的容纳空间起到了重要作用，本质上还是为人力资本的成长服务的。
中央提出投资于物与投资于人相结合，整个投资理念都在发生变化，过去我们说投资于人的时候，是在投资的盘子当中设置一些直接跟人的成长有关的一些项目，而现在是整个投资的理念都要发生变化，比如在选投资“物”的时候，就要思考这个“物”和“人”是什么关系。
再者，跟民生直接相关的项目也会成为更优先的投资选择，比如教育、医疗、养老等方面的投入，可能会更容易被遴选，更好地得到相关支持。
如何真正做到投资于物和投资于人相结合，我认为应该要从人的成长的全链条去考虑，这其中有很多方面的需求，真正要瞄准人成长中的不同阶段的痛点难点，按照这样的原则确定与投资于物的结合点。
澎湃新闻：中央经济工作会议在部署明年经济工作时提出，制定全国统一大市场建设条例，深入整治“内卷式”竞争，这释放出怎样的信号？综合整治“内卷式”竞争，也被写入“十五五”规划建议，您认为“内卷式”竞争的根源是什么？
董煜：“内卷”本身是市场竞争的一个体现，恰恰是由于我们在一些领域充分放开供给端的约束，才使得有些市场主体能够得到比较快的成长，多元化的经营主体在市场中的竞争越来越激烈，这是客观结果。
但是“内卷”的方式以及它所体现的后果确实需要引起警惕，特别是以“价格战”为标志的“内卷”，客观上损害中小商户比如供应商和面向服务消费前沿的商户的利益，因为在极致压榨成本的情况下，一切都取决于价格的情况下，表面上看可能有利于消费者，但实际上从中长期看，有损于整个消费市场的健康发展，所以中央提出“反内卷”很有必要。
“反内卷”的侧重点，一方面，对于刚才我说的这些行为，要通过的有效的手段使大中小企业形成更好的生态，不要变成“赢者通吃”，这些要适当予以监管。
但与此同时，也要看到，“反内卷”还是要限定在特定的范围之内，要对特定的行为出手，而不是“一刀切”，对于正常的市场竞争过多进行管制，“反内卷”本身要把握“度”，特别是要注意正面引导企业不要打价格战，要靠服务和质量赢得市场竞争。此外，在“反内卷”过程中，也有内外市场更好协调的过程，有一部分产品在海外市场遇到一些阻力，甚至“卷”到海外去，在这样的背景下，可能也要引导我们的企业更好地走出去，在海外更好地布局，实现比较好的生态，也能提升当地福祉，只有内外都能够营造良好的生态，供给和需求才能够实现更好的匹配。
澎湃新闻：您认为“十五五”期间，促进民营经济发展，应该重点做好哪些工作？
董煜：中央经济工作会议有一个特别重要的部署，就是完善民营经济促进法配套法规政策。
据了解，这些年民营经济的主管部门已经出台了很多政策，也有一部分政策正在储备，下一步还会陆续推出，争取为民营经济发展打造更好的条件。
“十五五”规划建议中隐含的一条线是民营经济可以参与重大项目建设、参与国家科技攻关，这些都在客观上为民营经济营造良好的氛围。与此同时，要面向广大的民营经济持续释放好的政策预期，在过去、包括现在仍有一部分影响民营企业预期的事情，有一些是因为政策在传递过程中一些言论发挥了不好的作用，今后要更加重视，把舆论环境的建设放到和政策环境建设同等重要的位置，围绕民营企业的政策既要在出台的时候瞄准民营企业的需求，在政策宣传解读的过程当中，也要让民营企业真正认识到政策的真实含义和政策的真实着力点。
澎湃新闻：您如何评价2025年的经济表现？对2026年有怎样的预判？
董煜：中央经济工作会议表示2025年中国经济“顶压前行、向新向优发展”，说明我们确实遇到了来自外部和内部的一系列困难和挑战，在这样的背景之下，中国经济依然能够实现5%的增速，总量突破140万亿元，确实是非常不容易的。
从2026年来看，我们面临的环境依然有非常大的不确定因素，中央经济工作会议提到“更好统筹国内经济工作和国际经贸斗争”，也即是我们要用底线思维来看待2026年的发展，可能会面临一些不可测的因素，还是需要做好充分的准备。国际环境近期的变化也充分说明了中央强调底线思维看问题是有前瞻性的，但与此同时，也要“苦练内功”，相关方面对2026年经济的基本盘也有预测，特别是消费和投资都有望恢复。
应该看到，随着提振消费专项行动进一步加大力度，特别是今年的以旧换新政策也已经出台，中央支持消费的力度还会继续增大。与此同时，今年是“十五五”开局之年，投资方面也会有一系列重大项目新开工，也会有很强的拉动力，因此，今年的消费和投资可能都会有新的面貌，也就意味着经济的基本盘是有强有力的支撑的。
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